Batı Avrupa Demokrasilerinde COVID-19 ve Olağanüstü Hâl Yetkileri: Eğilimler ve Sorunlar

Arianna Vedaschi

Çev.: T. Gizem Soyergin


Covid-19’un dünyayı sarsmaya başlamasının üzerinden yaklaşık bir yıl geçti. Pandemi, dünyanın dört bir yanındaki yasa koyucuları ve hükümetleri bir tarafta halk sağlığı ile diğer tarafta bir dizi hak ve kişisel özgürlük arasında bir denge kurmak için uğraşmaya zorladı. Hak ve özgürlükler, zaman içinde, sağlık krizinin "dalgalarının’’ yoğunluğuna bağlı olarak, askıya alınmasalar dahi kaçınılmaz olarak farklı derecelerde sınırlandırılmak zorunda kaldı.


Birçok ülke, bir tür “olağanüstü hâl çerçevesini’’ başlattıktan sonra bu kısıtlayıcı tedbirleri aldı. Bununla birlikte, Covid-19 krizinde başvurulan ülke içi olağanüstü hâl yetkileri birbirinden oldukça farklıdır. Karşılaştırmalı senaryoda ortak eğilimleri belirlemek mümkün müdür? Analizin kapsamını Batı Avrupa bölgesindeki demokratik ülkelerle sınırlayarak en az dört farklı eğilim tespit edilebilir.


Covid-19 Zamanında Anayasal Olağanüstü Hâl Hükümlerine Başvurmak: Bir Azınlık Eğilimi


Pandemi sırasında anayasal olağanüstü hâl hükümlerinde düzenlenen yerleşik olağanüstü hâl yetkilerinin kullanılması oldukça nadir görülmüştür.


Bu durumu açıklığa kavuşturmak için, Batı Avrupa demokrasilerinin anayasalarının, olağanüstü durumlara yaklaşımlarına göre en az iki ana makro modelde sınıflandırılabileceğini belirtmekte fayda var.


İlk makro model (daha doğrusu bir “model diyemeyeceğimiz bir model’’) sistematik ve yapısal bir olağanüstü hâl düzenlemesi içermeyen anayasaları kapsar.


1948 İtalyan Anayasası bu tutumu benimser. Söz konusu Anayasa, İkinci Dünya Savaşı’nın ardından, Faşist rejimin korkunç hatıraları, Kurucu Meclis üyelerinin zihinlerinde hala tazeyken hazırlandı. Sonuç olarak, yetkinin tek bir organın, özellikle de yürütmenin elinde merkezileşmesine, geçmiş otoriter rejimin yeniden canlanmasına neden olabilecek tehlikeli bir kestirme yol olmasından dolayı karşı çıkıldı. Benzer tarihsel nedenlerle (başka bir değişle Nazizmin dehşeti sebebiyle) 1949 Alman Anayasası da ayrıntılı olağanüstü hâl düzenlemeleri getiren 1968 anayasa değişikliğine kadar, bu “model olmayan modele’’ uyuyordu. Bu nedenle, diğer ülkelerden farklı olarak, İtalyan Anayasası, bazı olağanüstü hâl hükümleri içermesine rağmen, şu anda hala sistematik ve yapısal bir anayasal olağanüstü hâl yaklaşımından yoksundur. İtalyan Anayasası’nın kanun hükmünde kararnamelerle ilgili olan 77. maddesi olağanüstü hâl hükümlerinden en önemlisidir. Bu madde aslında doğal afet durumlarıyla başa çıkmak için tasarlanmış olup, İtalya Cumhuriyeti tarihi boyunca çok sayıda farklı olağanüstü durum için, hatta bazen “olağanüstü’’ tanımına pek girmeyen durumlarla başa çıkmak için kullanılmıştır. O kadar ki, kanun hükmünde kararnamelerin kötüye kullanımı sıklıkla rapor edilmektedir. Anayasa’nın 78. maddesi de asgari düzeyde düzenlenmiş olsa da özellikle savaşa odaklanmıştır.


İkinci makro model, ya genel anlamda (genel hüküm modeli) ya da daha ayrıntılı olarak (rasyonelleştirilmiş model) olağanüstü hâl yetkilerine başvurmayı düzenleyen anayasaları kapsar. 1958 Fransız Anayasası’nın kriz zamanlarında devlet başkanına bir hayli belirsiz ve (ve bu nedenle keyfi) yetkiler veren 16. maddesi, genel hüküm modeline iyi bir örnektir.


Rasyonelleştirilmiş model anayasaları ise olağanüstü hâli daha geniş kapsamlı düzenler. Örneğin, 1949 tarihli Alman Anayasası, 1968 anayasa değişikliğinden sonra, birkaç olağanüstü hâl rejimini güvence altına almıştır ve bu rejimler arasındaki seçim, aynı tehlike kaynağından kaynaklanan bir tehdidin yoğunluğuna göre belirlenir.


Rasyonelleştirilmiş modele ait olan diğer anayasal metinler, aynı nedenden kaynaklanan bir tehdidin yoğunluğuna değil, olağanüstü halin kendisini hangi koşulların tetiklediğine bağlı olan olağanüstü hâl kalıplarını içerir. Örneğin, 1978 İspanyol Anayasası’nın 116. maddesi, belirsiz olağanüstü durumlarda (salgın gibi), siyasi olağanüstü durumlarda ve savaş durumunda uygulanabilecek sırasıyla "alarm hali’’, "istisna hali’’ ve "sıkıyönetim’’ durumlarını öngörmektedir. Bunlar, Ley Orgánica no.4/1981 tarafından detaylandırılmıştır.


Covid-19 senaryosunda, adı geçen ülkeler arasından sadece İspanya anayasal rejimi uygulayarak alarm haline geçti. Alarm hali, Mart 2020’de ilan edildi ve birkaç kez uzatıldı (en son uzatma 3 Kasım 2020’den 9 Mayıs 2021’e kadar sürecek şekilde gerçekleşti).


Anayasal olağanüstü hâl maddeleri Covid-19 zamanında çoğu ülke tarafından bir kenara itildiğine göre, anayasal olağanüstü hâl yetkilerini kullanmayan ülkeler pandemiyi nasıl ele aldı? Azınlık eğiliminin yanı sıra, en az üç ek eğilim daha ortaya çıktı: Ya "yepyeni’’ olağanüstü hâl rejimleri pandemi ile mücadele etmek için açıkça tasarlandı (bkz. Yeni Olağanüstü Hâl Rejimlerinin "Yaratılması’’), ya mevcut yasal olağanüstü hâl araçları değiştirildi (bkz. Mevcut Olağanüstü Hâl Mevzuatında Değişiklik Yapılması), ya da araçlar "gelişigüzel’’ bir şekilde kullanıldı (bkz. Olağanüstü Hâl Araçlarının "Gelişigüzelliği’’).


Yeni Olağanüstü Hâl Rejimlerinin "Yaratılması’’


Bazı Avrupa ülkeleri, özellikle pandemi ile mücadele için tasarlanmış "yepyeni’’ olağanüstü hâl rejimlerini benimsedi.


Fransa buna bir örnektir. Fransız Anayasası’nın 16. maddesi, Devlet Başkanı’na geniş ve belirsiz olağanüstü hâl yetkileri vermesine rağmen, Covid-19 ile mücadele etmek için bu madde harekete geçirilmedi. Nitekim, 16. maddenin siyasi kriz ile başa çıkmak için tasarlandığı kabul edilir. Bu nedenle Fransa, birkaç hafta boyunca Code de la Santé Publique’nin mevcut hükümleri aracılığıyla pandemiyi ele aldıktan sonra, yeni bir olağanüstü hâl yaratan- état d’urgence sanitaire[1] - 2020-290 sayılı Kanun’u kabul etti. Bu kanunun özellikleri, bazı yönlerden genellikle uluslararası terörizme karşı kullanılan 1955 tarihli ve 55-385 sayılı Kanuna benzemektedir. 2020-290 sayılı Kanun, Bakanlar Kurulu tarafından geçici bir "état d’urgence sanitaire’’ ilan edilmesini sağlar. Sağlık olağanüstü hâli sırasında, Başbakanın kararnameleri ve sözde kanunlar yani Hükümet’in aynı olağan kanun gücündeki eylemleri yoluyla haklara kısıtlamalar getirilebilir. État d’urgence sanitaire, kaldırıldığı ve bir geçici rejim ile değiştirildiği 10 Temmuz 2020 tarihine kadar yürürlükte kaldı. Ekim 2020’den Haziran 2021’e kadar uzatıldı.


Fransa bu yaklaşımı benimseyen tek ülke değildi. Ayrıca Birleşik Krallık, sağlık olağanüstü hâli dahil birçok durumu kapsayan 2004 tarihli Sivil Olağanüstü Hâl Yasası’nı uygulamak yerine, geçici bir çerçeve olan 2020 tarihli Koronavirüs Yasası’nı oluşturdu.


Koronavirüs Yasası, birkaç gün içinde her iki meclisten hızla geçti ve Koronavirüs için, 1984 tarihli Halk Sağlığı (Hastalığın Kontrolü) Yasası’nın uygulanmasıyla birleştirilen "özel bir rejim’’ doğurdu. Sivil Olağanüstü Hâl Yasası’na istinad etmeme seçimi İngiliz bilim insanları tarafından sorgulandı. Bilim insanları, Sivil Olağanüstü Hâl Yasası’nın halk sağlığının korunması ile bireysel hakların ve temel demokratik ilkelerin korunması arasında daha iyi bir denge sağlayacağını iddia ettiler.


Mevcut Olağanüstü Hâl Mevzuatında Değişiklik Yapılması


Diğer ülkeler, anayasaları ayrıntılı olağanüstü hâl düzenlemeleri içeriyor olsa bile, bunlara istinad etmediler ve mevcut yasal olağanüstü hâl araçlarını değiştirdiler. Avrupa’ya baktığımızda Almanya buna bir örnektir. Almanya’nın Koronavirüs’e tepkisi, kriz yönetimi yetkilerinin çoğunun Federal düzeyin desteği ve koordinasyonuyla Länder[2]’a verildiği 2000 tarihli Federal yasaya (Enfeksiyonlara Karşı Koruma Yasası) dayanıyordu. Öyle ki tekdüzeliği sağlamak için daha önce Federasyon ile anlaşmalar yapan Länder yöneticileri tarafından karantina tedbirleri alındı.


Mart 2020’de, Covid-19 krizinin ortasında, Federal düzey 2000 tarihli yasayı değiştirerek Federal Sağlık Bakanı’nın daha güçlü bir rolü olmasını sağladı. Federal Sağlık Bakanı, diğer yetkilerinin yanı sıra, virüsün yayılmasını kontrol altına almayı amaçlayan sınır kontrol tedbirleri uygulamak ve Covid-19 ile savaşmak için faydalı olan belirli ilaçların patentlerini sınırlamak gibi yeni yetkilere sahip oldu. Yakın zamanda Almanya Şansölyesi Angela Merkel tarafından yinelenen bu değişiklik, (ve daha da yapılacak olan yasal değişiklikler) merkezileşme iradesini gözler önüne seriyor. Bu adım, Länder’lerin pandemi ile başa çıkma noktasında gösterdiği bazı tutarsızlıkların ardından merkezi Hükümet tarafından atıldı ve Almanya’nın Covid-19 karşıtı stratejisinde (ilk yıl boyunca, işbirlikçi bir tutuma dayanıyordu) bir "dönüm noktası’’ olduğu için bir hayli eleştiriliyor.


Olağanüstü Hâl Araçlarının "Gelişigüzelliği’’


Bir başka yol, Covid-19 ile mücadele etmek için çeşitli araçların kullanılmasından oluşan parçalanmış bir model yaratıyordu. İtalya bu eğilime örnek gösterilebilir. Yukarıda söylendiği gibi İtalya, olağanüstü durumları yöneten açıkça düzenlenmiş bir anayasal çerçeveye sahip değil. 1/2018 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca (hâlâ yürürlükte olan) olağanüstü hâl ilan edildikten sonra, bir dizi kanun hükmünde kararname – ki bu kararnameler İtalya’da kanunlarla aynı değere sahip birer kaynaktır – Covid-19 ile mücadele etmek için kabul edildi.


Ancak bu kararnameler, (tek başına) Bakanlar Kurulu Başkanı kararnameleriyle kişisel özgürlükleri fazlasıyla sınırlayan tedbirlerin yürürlüğe girmesini erteledi. Kanun hükmünde kararnamelerden farklı olarak, Bakanlar Kurulu Başkanı kararnameleri, Devlet Başkanı tarafından çıkarılmaz ve Parlamento tarafından kanuna dönüştürülmez. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu Başkanı kararnamelerinin kullanımı bir dizi sorunu gündeme getirdi.


Birincisi, Bakanlar Kurulu Başkanı kararnameleri, Anayasa’ya göre yalnızca kanunla veya kanunlarla aynı değere sahip kaynaklarla sınırlandırılması gereken özgürlükleri bile kısıtladı. Oysa söz konusu kararnameler ne kanundur ne de kanunlarla aynı değere sahiptir.

İkincisi, söz konusu kararnamelerin Covid-19 ile mücadelede her soruna uygun tek çözüm olarak seçilmesi, otomatik olarak yasamanın yürütme (daha ziyade Başbakan) lehine ötekileştirilmesine neden oldu. Nitekim, en azından pandeminin başlangıcında yasama organı, kararların çoğundan neredeyse koparılmıştı.


Üçüncüsü, söz konusu kararnameler mahkeme denetimine tabi tutulamazlar. Bunlar, yalnızca birincil kaynakları inceleyen Anayasa Mahkemesi’nin yetki alanının dışındadır. İdare Mahkemeleri ise, teoride bu kararnameleri incelemeye tam yetkili olmasına rağmen, pratikte ya rollerini (genellikle aşırı) bir itaatle yerine getirdiler ya da usul veya süre sorunları nedeniyle bunları denetlemeleri engellendi.


Son birkaç ayda, yeni bir Hükümet göreve başladıktan sonra, hakkı sınırlayıcı tedbirler (neredeyse) artık söz konusu kararnameler aracılığıyla değil, kanun hükmünde kararnameler aracılığıyla kabul edildiğinden, yukarıda sayılan sorunların kısmen üstesinden gelinerek bu sorunları çözme girişimi gerçekleştirilmiştir. Kanun hükmünde kararnameler kanunlarla aynı değere sahiptir ve kanuna dönüştürülüp dönüştürülmeyeceğine karar verecek olan her iki meclise sunulur. Aynı zamanda Anayasa Mahkemesi’nin denetimine tabidir.


Bu "Olağanüstü Hâl Eğilimlerinden’’ Ne Öğrenebiliriz?


Batı Avrupa demokrasilerinde en az dört "olağanüstü hâl eğilimi’’ içeren bu arka plana ilişkin bazı çıkarımlarda bulunulabilir:


Her şeyden önce, mevcut olağanüstü hâl yetkilerinden bir tür "kaçış’’ gözlemlenebilir. Yalnızca anayasal değil, mevcut yasal olağanüstü hâl araçları bile "yepyeni’’ rejimlere yer açmak için bir kenara itildi. Ve en beklenmedik olan, anayasal olağanüstü hâl yetkilerine "kitabına göre’’ yani tam olarak anayasal modeli takip ederek başvurulduğu sınırlı durumlarda, bu seçimin birçok eleştiriye yol açmasıydı.


İspanya’da bazı akademisyenler ve politikacılar, pandemi sırasında yürütme, fiili olarak hak ve özgürlükleri askıya alırken, alarm halinin, yalnızca hak ve özgürlüklerin sınırlanmasına izin verdiği için başvurulacak "yanlış çerçeve’’ olduğunu iddia ettiler. İstisna hali harekete geçirilmeliydi. Bununla birlikte, istisna hali, Covid-19’da olduğu gibi belirsiz olağanüstü durumlar için değil, siyasi olağanüstü durumlar için tasarlanmıştır.


İkinci nokta Fransa, Birleşik Krallık ve Almanya gibi ülkelerin ya yeni olağanüstü hâl rejimleri yaratarak ya da mevcut olanları değiştirerek genellikle mantıksız bir seçim olarak kabul edilen bir şey yapmış olmalarıdır. Aslında, olağanüstü bir durum mevcutken olağanüstü hâl araçlarının kabul edilmesi veya değiştirilmesi, genellikle aceleci ve kötü düşünülmüş hükümler getirme riski olarak kabul edilir. Olağanüstü hâl kuralları, dikkatli ve derinlemesine değerlendirme ve tartışmayı sağlamak için daha iyi bir çıkar dengesinin söz konusu olduğu olağan zamanlarda hazırlanmalıdır.


Üçüncü çıkarım ise sistematik bir olağanüstü hâl çerçevesinin bulunmadığı İtalya gibi ülkelerle ilgilidir. Gelecekte, Koronovirüs sona erdiğinde, siyasi aktörler en azından öncelikli olarak, daha sıkı ve daha sistematik bir anayasal olağanüstü hâl düzenlemesi sağlamak için bir anayasa reformuna ihtiyaçları olup olmadığını düşünmelidir. Aslında, İtalya’nın olağanüstü bir durumu idaresinden ortaya çıkan birçok güçlük (Covid-19’a karşı mücadelede hangi kaynakların kullanılacağı ve hangi organların yetkilendirileceği konusundaki belirsizlik ve bundan başka İtalyan hükümet düzeylerinin sadaketle iş birliği yapmaması ve bazı yetersizliklere yol açması gibi) diğer nedenlerin yanı sıra, anayasal bir olağanüstü hâl paradigmasının olmamasına bağlı olabilir.


Bununla birlikte, olası bir "yeni’’ İtalyan olağanüstü hâl çerçevesi yalnızca sistematik ve ayrıntılı değil, aynı zamanda salgınlar, uluslararası terörizm, dünya çapındaki mali çöküşler gibi "küresel tehditlerle’’ başa çıkmaya da uygun olmalıdır. Aksi takdirde, bu kısa karşılaştırmalı genel bakışta incelenen mevcut olağanüstü hâl hükümlerinde olduğu gibi kısa sürede eskime ve yeni bir olağanüstü durum meydana gelir gelmez ikinci plana atılma riskiyle karşı karşıya kalacaktır.


Aynı zamanda, uluslararası kuruluşların rolünün yeniden tasarlanması gerekebilir. Bu, hem siyasi (uluslararası terörizm gibi) hem de belirsiz (Covid-19 gibi) "küresel olağanüstü durumlarda’’ göz ardı edilemeyecek bir başka güncel konudur.


Orijinal metin “Covid-19 and Emergency Powers in Western European Democracies: Trends and Issues’’ başlığıyla 05 Mayıs 2021 tarihinde Verfassungsblog sitesinde yayımlanmıştır, orijinal metne bağlantı üzerinden erişmeniz mümkündür.


[1] Ç.n: Sağlık olağanüstü hâli

[2] Ç.n: Almanya’da federe devletler için kullanılan terim.